سه رویکرد برای حل کسری بودجه - سافاری رو

نحوه تدوین لایحه بودجه 1399 توسط دولت و شیوه روبرو شدن مجلس با آن، بر نگرانی ها افزوده است. در این زمینه باید تاکید کرد که هرگونه بی اعتنایی به قواعد مالی، پنهان کردن مسائل، امتناع از اصلاحات اساسی در بودجه، تسلیم شدن در برابر فشار گروه های ذی نفع، سپردن امور به افراد نابلد و تصمیم گیری های ناهماهنگ و ناسازگار می تواند کشور را در مدتی کوتاه با بحران های جدی روبرو کند که طلیعه آن، به شکل یک موج تورمی غیرقابل مدیریت آشکار خواهد شد.

بودجه دولت که از گذشته همواره با ناترازی و کسری ساختاری و فزاینده روبرو بوده، حال در اثر تحریم های خارجی و رکود بخش واقعی، با یک شکاف عمده منابع و مصارف روبه رو شده است؛ به طوری که نه تنها در ماه های باقیمانده سال جاری بلکه در سال آینده، انتظار یک کسری بودجه عمده وجود دارد. حتی می توان گفت که شکاف منابع و مصارف بودجه، بیش از ارقامی است که در لایحه بودجه نشان داده شده است. علت آسیب پذیری شدید بودجه در برابر شوک تحریم های خارجی آن است که رفتار مالی دولت (به معنی عام) از گذشته دور بر اساس اتکای شدید بودجه عمومی به درآمدهای نفتی شکل گرفته است و تغییر آن در کوتاه مدت امکان پذیر نیست.

حال با کاهش شدید درآمدهای نفتی و تداوم رفتار مالی سنوات قبل، دولت با کسری بودجه عمده روبرو شده است. برای ارائه تصویری از ابعاد مساله، بد نیست که ظرفیت بالقوه درآمدهای نفتی با شرایط فعلی مقایسه شود. به عنوان مثال اگر مقدور بود که در سال آینده به اندازه سال 1395 نفت صادر شود، سهم ریالی بودجه از درآمدهای نفتی در سال آینده، احتمالا رقمی بیش از 250 هزار میلیارد تومان می شد. این در حالی است که بر اساس شرایط فعلی، درآمدهای نفتی بودجه در سال آینده کمتر از 50 هزار میلیارد تومان خواهد بود. چنین شکافی، تراز مالی دولت را تماما تحت تاثیر قرار داده است.

با کاهش شدید درآمدهای نفتی، شکاف عمده ای در منابع و مصارف دولت ایجاد شده است و لذا مساله اصلی ساختار تصمیم گیری کشور باید آن باشد که با کمترین عوارض مخرب، راهی برای پر کردن این شکاف یافته شود.

سه رویکرد حل مساله

در شرایطی که دولت با کسری بودجه بسیار عمده روبرو است، صرف نظر از جزئیات، سه رویکرد کلی یا ترکیبی از آنها می تواند اتخاذ شود:

رفع کسری از طریق ایجاد بدهی

پولی کردن کسری بودجه

اصلاحات ساختاری

هر یک از شیوه های سه گانه مذکور، مزایا و آسیب هایی دارد.

شیوه اول رفع کسری بودجه دولت از طریق ایجاد بدهی های جدید و انتشار اوراق، سهل الوصول است و سازوکار شفافی دارد. در ضمنً این مزیت را دارد که به بانک مرکزی امکان اعمال سیاست پولی و کنترل نرخ سود از طریق عملیات بازار باز را می دهد. در مقابل، نقطه ضعف این شیوه آن است که در شرایط فعلی که دولت از اساس با یک ناکارآیی مالی و کسری بودجه ساختاری روبرو است، این شیوه می تواند زمینه ای ایجاد کند که دولت بخش عمده مخارج جاری خود را به اتکای ایجاد بدهی های مستمر تامین مالی کند. اتکای مستمر تامین مالی دولت به ایجاد بدهی جدید، دولت را با بحران بازپرداخت بدهی ها و اقتصاد را با افزایش نرخ سود روبرو می کند. در این شرایط ورود بانک مرکزی به بازار از طریق سیگنال دهی، برای کنترل نرخ سود کافی نخواهد بود و به ناچار باید بخش عمده منابع خرید اوراق دولت از طریق بانک مرکزی تامین شود. این مساله به معنی انبساط شدید و بازگشت ناپذیر پایه پولی خواهد بود. بنابراین انتشار اوراق دولت، حد مشخصی دارد و فقط می تواند بخشی از کسری سال آینده را جبران کند.

شیوه دوم، جبران کسری بودجه از طریق پولی کردن کسری و تامین مالی مستقیم از طریق منابع بانک مرکزی است. این شیوه اگرچه بسیار سریع و سهل است، ولی منجر به جهش نقدینگی در ماه های آینده و متعاقب آن افزایش نرخ تورم و بی ثباتی بازارها و تضعیف بیش از پیش ظرفیت های رشد مالی خواهد شد. در چارچوب فعلی، افزایش تنخواه گردان خزانه یا شیوه هایی مانند اخذ مالیات موهومی از بانک مرکزی عملا به معنی پولی کردن کسری بودجه است. مشخص تکالیف بودجه ای برای بانک ها نیز درنهایت بار مالی بودجه را به متغیرهای پولی منتقل خواهد کرد. همچنین اتکا به منابع صندوق توسعه ملی (بیش از سهم ورودی سالانه صندوق) برای تامین مالی بودجه، درعمل به معنی افزایش خالص دارایی های خارجی بانک مرکزی و انبساط پولی است. در لایحه بودجه 1399، منابع حاصل از صندوق توسعه ملی 30 هزار میلیارد تومان پیش بینی شده است. شواهد حاکی است که در فرآیند تصویب بودجه در مجلس، تکالیف بیشتری هم برای صندوق مشخص می شود. لازم است که دولت و مجلس، کاملا نسبت به عواقب ویرانگر پولی کردن کسری بودجه آگاه باشند.

شیوه سوم، حل کسری بودجه دولت از طریق تن دادن به اصلاحات ساختاری بودجه است. اصلاحات ساختاری بودجه، مفهومی جز تغییر رفتار دولت (بخش عمومی) و بازتعریف نقش دولت در اقتصاد ندارد. روشن است که لایحه بودجه 1399 واجد چنین رویکرد اصلاحی نیست و همچنان بسیاری از رویه های نادرست سال های قبل تداوم دارد.

چند گام عملیاتی که در راستای اصلاحات ساختاری بودجه می توان برداشت، عبارت است از: کاهش (یا حذف) معافیت های مالیاتی، مشخص نرخ تسعیر عواید ارزی نفت به نرخ شناور نیما، حذف کامل سیاست ارز ترجیحی، واقعی کردن قیمت های بازار انرژی، کاهش ماموریت های موازی و زائد دولت (بخش عمومی)، واگذاری شرکت های دولتی و مولدسازی دارایی های دولت (ضمن فراهم ساختن الزامات آن)، افزایش شفافیت و کارآیی هزینه های عمرانی دولت، اجرای کامل بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و افزایش پایه مالیاتی به ویژه از طریق مالیات بر عواید دارایی ها و مالیات بر مصرف.

بدیهی است که هرگام اساسی در جهت اصلاحات واقعی بودجه، با فشار و ممانعت گروه های ذی نفع روبرو خواهد شد. می توان پیش بینی کرد که ذی نفعان وضع موجود و بهره مندان از رانت ها و امتیازات ویژه، چانه زنی و فشار زیادی را برای تداوم سیاست های فعلی به عمل آورند. به ویژه با توجه به حوادث آبان ماه، فراهم نبودن شرایط پذیرش اجتماعی، بهانه ای برای امتناع از اصلاحات مالی قرار خواهد گرفت. باید هشدار داد که امتناع از اصلاحات ساختاری بودجه و پولی کردن کسری بودجه، اگرچه شیوه سهلی برای انتقال مسائل دولت به آینده است، ولی این مساله می تواند به سادگی زمینه شکل گیری موجی از تورم غیرقابل مهار و تداوم رکود را فراهم کند.