چه عواملی ماهیت بیمه ای صندوق بازنشستگی را به حاشیه بردند؟ - سافاری رو

در این گزارش، بعضی عواملی مورد تحلیل قرار گرفته­ است که از زمان تأسیس صندوق بازنشستگی تا به امروز، رفته رفته، ماهیت بیمه ­ای آن را با حاشیه برده ­اند. در این راستا، سعی شده است که اسناد و قوانین بالادستی و بعضی منابع مرتبط در مورد صندوق بازنشستگی کشوری مورد مطالعه و آنالیز قرار گیرند. بعلاوه، برای تحلیل بیشتر قوانین و رویه­ هایی که در دهه­ های گذشته نسبت به صندوق اتخاذ شده از نظرات و دیدگاه ­های سه تن از مدیران صندوق و کارشناسان آشنا بهره برده شد: اکبر شیرمحمدی، مدیر کل محترم فنی صندوق بازنشستگی کشوری؛ مهدی عباسی، مدیر کل محترم عایدی و هزینه صندوق بازنشستگی کشوری؛ رضا امیدی، عضو هیئت علمی دانشگاه تهران و متخصص حوزه رفاه و تأمین اجتماعی.

در بخش دیگری از این کتاب می خوانیم: اگرچه این صندوق به طور رسمی در سال 1354 تأسیس شد، با این حال، در قدیمی­ترین قانون بازنشستگی ایران، مصوب سال 1301، این صندوق پیش­ بینی شده بود. اغلب این مناقشه در مورد صندوق بازنشستگی کشوری وجود دارد که آیا آن چنان که امروزه این نهاد عنوان صندوق را یدک می­ کشد، دارای خصوصیات و ملزومات یک صندوق بیمه ­ای است یا صرفاً نهادی برای حمایت از کارکنان دولت در قالب پاره ­ای از مقررات بوده است. در این زمینه، قوانین و اسناد بالادستی و نیز شواهد، از شروع شکل ­گیری تا به امروز، نشان می ­دهد که رویکرد قانون­گذار و سیاست­گذار به این صندوق منسجم نبوده و بیشتر متناقض به نظر می­ رسد. به این تعبیر که، از یک سو، قوانین و مقرراتی وجود دارد که بر بیمه ­ای بودن این نهاد در قالب مشارکت کارفرما و مستخدم تأکید دارند و، از سوی دیگر، به طور همزمان این تمایل وجود داشته که در صورت اقتضاء همین قوانین و مقررات نادیده گرفته شوند تا حمایت و دستگیری کافی از این مستخدمان گردد. با این حال، به دلایل زیر، تاریخ حدوداً صد ساله این نهاد نشان می ­دهد که از شروع رویکرد به آن بیمه­ ای به معنای مرسوم (مبتنی بر مشارکت کارفرما و مستخدم براساس قاعده عدالت) آن نبوده و سیاست گذار بیشتر در پی حمایت از این دست مستخدمان بوده است:

از زمان قانون استخدام کشوری در سال 1301 تا به امروز، بازنشستگی کارکنان دولت در ادامه استخدام آن­ها دیده شده است. این در حالی است که این زنجیره در بخش دیگری از شاغلان کشور و در گروه کارگران و شاغلان بخش خصوصی در قالب دو قانون جدا از یکدیگر مشخص شده است: قانون کار و قانون تأمین اجتماعی. در نتیجه، مسئولیت دولت در قبال دو گروه شاغلین فرق دارد. دولت به عنوان کارفرما همان گونه که نگاه حمایت­ گرایانه به شاغلین خود دارد، همین نگاه را به زمان بازنشستگی آن­ها دارد. براساس این رویکرد، در زمان مقتضی، دولت به عنوان کارفرما از شاغلین دیروز خود (بازنشستگان امروز) حمایتی به عمل می ­آورد که تقریباً تناسبی با هیچ کدام از مقررات و قوانین بیمه­ ای ندارد.

آن چه از اسناد و قوانین مصوب در مورد نظام بازنشستگی کارکنان دولت استنباط می ­گردد این است که هدف اصلی تدوین ­کنندگان از ابتدا ایجاد صندوقی بوده است که به صورت مستقل و خودکفا اداره گردد و نیز باری بر دوش دولت نباشد. تجربه تاریخی نشان می­ دهد مسیری که تا به امروز طی شده برخلاف روح و متن قانون بوده است.

هر مقدار به عقب برمی­گردیم با قوانین و مقرراتی روبرو می­شویم که پایبندی بیشتری به نظام­مند کردن نظام بازنشستگی داشتند، و هر مقدار جلوتر می­آییم رویکرد حمایتی­تری نسبت به سازوکار بازنشستگی کارکنان دولت مشاهده می­کنیم. این رویه از تصویب قانون وظایف (به عنوان قانونی که الهام­بخش قانون استخدام کشوری بود) تا به امروز سیری به سوی کنار گذاشتن رویکرد بیمه­ای داشته است. این رویه در مورد دو پارامتر اصلی نظام بازنشستگی، یعنی سن بازنشستگی و اندازه حقوق بازنشستگی نسبت به دوران اشتغال، صادق است.

چانه ­زنی گروه­ های ذی­نفوذ در قواعد و مقررات بازنشستگی در مورد کارکنان دولت یکی از رویه­ هایی بوده است که صندوق بازنشستگی کشوری را از رسالت تعریف­شده خود دور نموده است. عمده این مسئله مربوط به قوانین بالادستی است که ضمن این که به هیئت امنای بعضی دستگاه­ها و نهادها اختیاراتی ویژه در مقررات استخدام می ­دهند، در عین حال دست همین نهادها و دستگاه­ها را برای مشخص مقررات بازنشستگی باز می­گذارد. برای مثال، گروه ­های متعددی براساس قانون مدیریت خدمات کشوری، برنامه پنجم توسعه و بعضی از مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی از مقید بودن به قوانین بیمه ­ای مرسوم در صندوق بازنشستگی کشوری مستثنی شده ­اند.

خدمات رفاهی و اجتماعی از ابتدا برای بازنشستگان کشوری تعریف نشده بود. در قانون استخدام کشوری مصوب 1301 اشاره­ای به این موضوع نشده بود. اولین بار در در اساسنامه صندوق (در آن موقع، سازمان) بازنشستگی در سال 1354 است که در آن تصریح شده بود که تا 50 درصد موجودی به صورت وام به بازنشستگان و نیز شاغلان اختصاص یابد. پس از آن، در قانون اصلاح مقررات بازنشستگی و وظیفه قانون استخدام کشوری مصوب 13/12/1368 است که در آن تصریح شده بود که صندوق بازنشستگی کشوری به صندوق بازنشستگی کارکنان دولت و رفاه بازنشستگان تغییر یابد. در دهه 70 رفته رفته که مسائل معیشتی بازنشستگان متأثر از شرایط اقتصادی جامعه رو به رجحان می­گیرد، خدمات رفاهی برای بازنشستگان در دستور کار صندوق قرار می­گیرد. متأثر از این شرایط، اداره کل امور اجتماعی و فرهنگی در صندوق تأسیس می­گردد. با این حال، بسیاری از خدمات غیرمستمری مانند تورهای سیاحتی-زیارتی، خانه­های مهر/ امید، اقلام طبی، بیمه عمر و حوادث و ... از اواسط دهه 80 شروع و توسعه یافت؛ خدماتی که هر چه جلوتر آمدیم به دلایل مسائل معیشتی و عدم کفایت مزایای بازنشستگان توسعه بیشتری یافتند.

سرمایه ­گذاری یکی از شیوه­ هایی است که نهادهای بیمه ­ای برای تأمین اقتصادی بخشی از تعهدات آینده خود به کار می ­گیرند. این موضوع برای اولین بار در اساسنامه صندوق بازنشستگی کشوری در سال 1354 آورده شده بود که صندوق می ­تواند بر روی بخشی از دارایی خود سرمایه ­گذاری کند. با این حال، علی­رغم تصریح اساسنامه در آن موقع، تا سال 1378 منابع صندوق در خزانه باقی ماند و سازمان تنها به صورت دفتری و براساس اسناد در گردش اقتصادی تسلط داشت. گذشته از این، سرمایه­ گذاری صندوق بازنشستگی عمدتاً به صورت تحمیلی بوده است، به این معنا که دولت بابت بدهی های خود اموالی به صندوق واگذار نموده بود که بسیاری از این اموال لزوماً سودده هم نبوده است. در نتیجه، بسیاری از فرصت ­های صندوق برای سرمایه­ گذاری از بین رفته است؛ سرمایه­ گذاری که اگر در زمان مناسب صورت می­ گرفت می­ توانست بخشی از مسائل کنونی صندوق را برطرف و رجوع کند. البته، در سال ­های اخیر، صندوق بازنشستگی کشوری راهبرد مناسب­ تری برای سرمایه­ گذاری اتخاذ نموده است

نقش تضامنی دولت در صندوق بازنشستگی کشوری و بسیاری دیگر از صندوق ­ها شرایط ابهام­ آمیزی ایجاد نموده است که مرز بین تمهیدات حقوقی و تمهیدات اقتصادی نامعین است. دولت ­ها در بیشتر کشورها نقش تضامنی برای صندوق­ های بیمه­ ای دارند ولی این تضمین سقفی دارد. در این زمینه، در ایران تضمین دولت کف یا سقفی ندارد. عدم مشخص تضمین دولت از سوی سیاست­گذار در صندوق بازنشستگی کشوری (و همینطور بعضی دیگر از صندوق­ها) باعث شده است که انواع و اقسام سیاست­ هایی به کار گرفته شوند تا کفایت مزایای بازنشستگان تضمین گردد. اگرچه در بسیاری از سال­ها کفایت مزایا در صندوق از رشد تورم هم پایین­تر بوده، اما قائل شدن چنین تضمینی از سوی دولت به صورت نامعین باعث شده است که بسیاری از مسائل معیشتی بازنشستگان به وسیله صندوق پیگیری گردد. در نتیجه، این شرایط به طور اساسی رویکرد بیمه ­ای به صندوق را تحت تأثیر قرار داده است.